城区构建防腐保廉工作调研参考报告

按照市政府领导关 学习省市构建城市建立领域防腐保廉体制机制工作经历的要求和部署，由市政府研究室牵头，组织市监察局、市发改委、市住建局、市规划局、市国土局等有关部门，对市中心城区城市建立和城建领域防腐保廉工作进展了调研，现将有关情况报告如下。

一、 市中心城区城市建立根本情况

(一) 职权划分及工程运作过程。市中心城区城建工程主要分为立项(审批)、投融资、招投标、拆迁(安置)、规划建立、决算审计等六个环节。其中，发改部门负责立项，政府或业主单位负责拆迁安置，政府及有关业主单位负责投融 资，审计部门负责决算审计，业主单位自行组织或委托招投标，规划建立部门负责工程规划、施工行政治理，但也承担着一些工程的建立任务。工程运作过程根本按照立项(审批)、投融资、招投标、拆迁(安置)、建立、决算审计进展，其中，有的工程由 时间紧、任务重，存在手续后补、同步进展等情况。

(二) 统筹协调及调度治理情况。统一筹划方面：目前，市、区、县的城建工程，原那么上由市、区、县报市发改委汇总，纳入市级工程库储藏，依照需要、地点财力和国家投向等，由各级政府推进建立，做到统一规划(严重工程规划、重要地区详规、规划调整统一由 市政府决策)、统一招投标(市建立工程买卖中心负责区、县和市直建立工程的招标工作，标的在万以上的工程，必须在市建立工程买卖中心招投标)。统一调度方面：市中心城建工程由市发改委统一调度，调度情况编制成册报有关领导和部门，依照调度情况，市委市政府定期或不定期召开协调会、调度会等，处理工程建立中遇到的部门协作和详细业务咨询题。

(三) 开放市场情况。目前在我市城市建立工程当中，文化、教育、卫生等政府投资的非运营性工程、民心工程以及人防、消防、施工等设计文件审查还没有推向市场，其它建材质量检测、建筑物检测、测绘、工程造价 评估、土地评估、设计、勘察、监理等环节已经向市场开放。

(四) 制度约束和监视情况。近年来，我市在土地审批、规划、立项、招投标、工程建立治理、工程资金拨付等方面建立了一些相应的治理制度和监视约束措施,对标准和加强市中心城区城市建立和治理起到了积极作用。比方在制度方面，先后出台了《市政府性投资工程招投标治理暂行方法》、《市政府性投资工程招投标活动违法行为记录公告暂行方法》、《市建立用地规划设计条件调整治理暂行规定》、《市违规调整规划设计条件责任追查制度》等制度。在监视方面，在进展规划许可时，要依照法定规划进展审查核对，经社 会公示(必要时组织听证)、国土部门意见、市城市规划委员会审议意见、市长办公会审查批准等程序进展规划许可;资金拨付上，财政部门在资金拨付时需经监理签字认可、并报建立部门相关科室和领导审核签字等程序后，才能按工程进度完成投资的_____% 支付工程款，结算时留下%的金额作工程质保金，质保金要到一年后工程未出现质量咨询题才可全额退回，等等。同时，对城市建立中出现的违纪咨询题，检察、纪检、监察、新闻等部门都要介入。但是，从总体来看，我市仍然存在制度制定不全面，科学性、操作性不强和制度执行不严、监视力度不够等咨询题。

二、 存在的主要咨询 题从市中心城区城市建立的运转情况来看，主要存在以下咨询题，既妨碍了城市建立进展，又构成了一定的腐朽隐患。

(一) 工程的立项审批不统

一、 不严谨。同属市中心城区范围，市、区、县均可立项、审批可研、初设及概算，有关领导随意自行决定建立工程，立项仓促草率，存在缺乏统筹、临时动议的现象。在立项过程中，有的工程先建立后补手续，有的工程未经会议评审或专家论证，有的工程概算不科学,工程概算超出估算、预算超出概算、结算超出预算,造成一些工程建立进度慢、质量差，同时还会导致建立资金浪费，并给腐朽留下隐患。另外，由 工程建立具有宏大 的市场空间和利润空间，建筑企业采取各种或公开或隐蔽的手段(也确实是所谓的潜规那么)，在工程前期立项阶段开场场外运作，有的企业协助建立单位获取立项审批作为筹码，以得到建立单位决策者给予承建的承诺,从而为实现利益最大化打下根底。

(二) 建立部门既是裁判员，又当运发动。市、区、县建立行政治理部门既有城区建立治理职能，又分别承担一些城建工程的代建任务，既组织协调、催促指导城区工程建立，又充当一些急难险重担务的建立业主。

(三) 投融资才能缺乏，渠道单一。市区投融资平台资产有限，且由 各种缘故难以实现保值增值，融资才能难以满足建 立需求，同时，城建领域的投融资渠道除了政府投资、银行贷款和业主垫资外，几乎没有其它投资渠道，融资困难，造成工程建立资金短缺，妨碍工程施工进度和城市建立的快速开展。

(四) 统筹协调力度不够，信息渠道不畅。除了立项审批环节外，设计、投融资、建立、资金拨付等也存在各自为政、各行其是、多头审批、程序过多的情况，互相之间缺乏交流沟通的机制。城建工程统一集中到市级工程库只是汇总，工程调度虽由市发改委负责但要报市政府协调处理，客观上制约环节多，时间拖延长，不能及时协调处理有关咨询题。

(五) 市场竞争认识淡薄，市场开放进程缓慢。一方面是 城市建立市场化进程过慢，政府大包大揽仍然过多，同时，也缺乏城建工程市场化运作的治理人才和专业人才。另一方面，市场中介机构发育不健全，市中心城区目前仅有建立工程招标机构、工程环评机构、人防机构、建立工程施工图审查机构各一家，市场竞争环境尚未构成。

(六) 招投标存在围标、串标、虚伪招标，招投标市场秩序需要整顿。一是参加竞标单位结成利益同盟，互相背地商定，轮番投标、陪标。二是丧失原那么，定向评标。三是串通、泄漏标的行为时有发生。四是不少建立单位工程工程中的主体工程虽进入了市场，但一些附属工程没有进入市场实行招投标。五是有些建立单 位或私下与施工企业商定工程造价，或将工程化整为零、分批建立，到达投资数额小、躲避招投标的目的，或以建立资金短缺、需要有实力单位垫资为由，实现指定承建的目的。六是施工企业层层转包、违法分包，从中牟利。七是工程招投标尽管实行国际惯例的“有效最低价中标”，但难以处理意向招标、虚伪招标、围标、串标等咨询题。另外，我市建立工程评标专家库建立时间短，专家人数少、专业不齐全，部分专业无评标专家，客观上限制了我市专家评标工作。

(七) 市中心城区土地资产存在多头治理等咨询题。目前中心城区的土地征 属钟山、水城和开发区，未实现统一征收。 其中心城区的土地出让权分别在市和开发区，部分运营性用地未构成净地出让，多头拆迁安置的不确定要素，增加了建立本钱。对部分根底设备建立工程征地拆迁补偿偏低，补偿标准不一，拆迁安置费用没有纳入本钱，导致拆迁困难，工程难以落地。另外，我市在土地出让审批、施行环节和征地补偿费用治理环节还存在以下几方面咨询题，一是将单个建立工程用地进展拆分审批，以租代批、或者违法决定低价招商、改变土地用处，隐瞒建立用地的地类、更改地籍档案违法审批、办理土地出让手续、发放土地使用证等，从中收贿赂赂。二是在招标、拍卖、挂牌出让土地使用权过程中与开发商串 通，违法协助开发商获取土地使用权，从中收取贿赂。三是在拆迁环节中，拆迁治理人员利用职务便利，为被拆迁单位或个人虚构拆迁工程、虚增拆迁面积、或不按照法定程序、标精确定拆迁业务承包单位，违法将被拆迁物的评估价格提高等，从中收贿赂赂和贪脏拆迁补偿款。

(八) 工程建立擅自变更设计，增加工程量以抬高造价。有的施工单位通过游说建立单位负责人，或采取其他非正常手段，以初始设计不适用、不美观、不大气、不超前等为由，擅自变更工程设计，增加额外工程量，以便获得更多的利润。有的施工单位通过对建立单位负责人、工程主管人贿赂等手段，以使用特别材料、 采取新工艺到达更高的环保、平安要求等为由，从而抬高工程造价。

(九) 工程监理检测存在破绽，质量和平安隐患严峻。由 我市监理市场治理混乱，监理企业互相压价，造成监理费偏低，加之监理人员缺乏，有时一人同时监理几个工程，从而造成监理人员不严格履行职责，未能做到旁站式监理，对施工单位使用的建筑材料、配件、设备等不严格进展监理检测，有的甚至出具一些虚伪的监理文件材料、检测数据和结论，结果造成一些工程质量不合格，平安事故时有发生。

(十) 建立资金治理亟待加强。_些建立单位工作人员，虚设工程、重复计算、增加工程量、提高价格，进展虚伪建 立资金工程申报，从中贪脏、挪用、诈骗工程建立资金。在工程建立资金拨付使用环节出现的咨询题更多，有些单位负责人或工作人员，利用各种借口拖延付款，不予结算进展索贿，还有的人员在优先结算、付款中为请托人谋利益从中收贿赂赂。在建立资金的审计环节也出现了许多违法审计工程建立资金拨付和使用的现象，在这些现象背后都隐藏着职务犯罪的影子。除上述咨询题外，政府部门效劳认识不强，部门之间工作协调不好，互相制约，办事效率底下;监理部门素养低、责任心不强;资金拨付和决算审计过程中，资金拨付不及时、缺乏额、拖延审计决算现象时有发生。这些咨询题 ，都在不同程度上妨碍城市建立。

三、 加快市中心城区城市建立推进城建领域防腐保廉工作的思路和建议为进一步加快市中心城区城市建立步伐，防止腐朽行为发生，依照调研中发觉的咨询题，提出以下思路和建议。

(一) 进一步理顺建立部门工作职能。其一，成立市中心城区重点工程代建局(暂定此名)，可考虑在市住房和城乡建立局加挂牌子，抽调力量组建。主要职责是负责市政府投资的非运营性重点工程代建治理工作，对市政府投资的非运营性重点工程的立项、规划选址、土地使用、招投标、投融资、工程质量、审计决算等环节进展监视(治理)，对工程工程各环节中产生的 咨询题给予及时纠正和处理;统筹协调、调度治理好市中心城区的工程建立，把目前分属市、县、区及各单位建立的城建工程统一纳入重点工程代建局统筹，并由代建局组织专家委员会相关专家对工程进展统一挑选、论证报市发改等部门立项后，实行统一设计、统一规划、统一招投标、统一工程建立资金治理、统一施工治理、统一调度，杜绝当前我市多头立项、多头审批、重复建立、治理混乱等方面咨询题，努力在我市城市建立中积极营建一个领导搞治理、专家管论证、行家管建立的良好场面。其二，成立高规格的土地治理委员会，对每一宗土地的规划安排、组织报批、土地收储、规划 设计、组织供给、土地收益等各个环节都通过土地治理委员会集团决策，从而提高土地市场决策的民主性和科学性，从体制上有力加强土地供给的宏观调控，从“一家管、大家用”变为“大家管、大家用”，有效促进土地的节约集约利用，有力推进党风廉政建立，防止土地使用中权力部门和领导个人决策批地、改变土地用处以及低价评估土地等方面的腐朽行为。

(二) 考虑设立市中心城区投资建立集团。目前，我市所有建筑公司普遍存在规模小、资质低、人才匮乏，负债运营、投融资困难、活力不强等咨询题，鉴 以上情况，能够考虑在现有市开投公司根底上成立并做强做大,建议把市 住房和城乡建立局下属的几个建筑公司从建立局别离出来，与市中心城区其它所有建筑公司整合重组为一个大公司，盘活企业存量资产，提升企业资质，用好企业人才，完全实现政企分开，专门负责工程建立，解除政府职能部门既当运发动又当裁判员的特权，积极为我市城市开展担负起严重的建立任务。同时将有关部门的相关职能移交公司，让其成为我市经济开展和城市建立的投融资主体，统一负责政府投资工程的投融资工作，统一治理财政注入的各类资本金和融资资金，统一负责承接国债资金及国家投资的根底设备和产业类资金，从事受权范围内资产运营和资本运作，负责城市建立资金拨付过 程中工程审计、核算、工程结算等方面的监视和治理，保证公司更好更快地效劳 城市建立。

(三) 加大市场开放力度。我市加快市场开发能够从两个方面入手，一是效劳市场上，我市要尽快改变现有环评、施工图审查、人防消防等专项审查机构及招投标独家运营的情况，鼓舞并引导外地上述机构进入市参与建立效劳。二是工程建立上，建立市场机制，拓宽城市建立筹资渠道。城市根底设备建立需要巨额资金，仅靠政府投资困难非常大，要引入市场机制,不断提高“运营城市”的才能，改变观念，推进城市建立投资主体多元化，多渠道筹集城市建立资金，出台一些“运营城市”的有关政策措 施，鼓舞企业充裕资金转向城市建立工程、吸纳社会闲散资金参与城市建立。机场、铁路、水利、能源、化工、冶金等专业性较强的工程可由政府与有关部门合作共建，其余城市根底设备及房地产等工程均可推向市场，工程能够通过放开冠名权、广告权、使用权等方式，让投资单位获取一定的投资报答，从而积极主动参与到我市的城市建立当中。

(四) 强化市中心城区土地资产治理，倾力打造“”。市中心城区所有运营性用地、根底设备用地、工业园区工业用地等国有土地的征收，各地政府要尽快成立房屋征收与补偿机构，作为房屋征收与补偿主体，严格执行《房屋征收与补偿条例 》的有关规定，做好房屋征收与补偿工作，坚持土地出让金公开、公平、公正原那么，为实现“净地出让”夯实根底。

(五) 完善招投标制度，标准招投标市场。在标准工程建立招投标市场上，要认真落实招投标法，严格审查投标单位资质，对招标人的前期材料、组织方式和招标方式、招标公告、资历预审文件、合格投标人、招标文件、图纸答疑、最高限价、中标公示、合同进展审查，禁止挂靠投标;严格对投标报名、资历预审、开评、评标和定标、中标通知书发放等过程进展监视，禁止串标行为;禁止分包、转包等行为，对中标单位进展跟踪监视,建立履约诚信档案，将招标人、中标 人的违法、违规、违约行为记入不良行为记录档案，依法予以公示。同时加大执法检查力度，每季度组织一次执法大检查，及时查处躲避招标、肢解工程招标、虚伪招标及串标围标等行为，对违背程序招标以及转包、违法分包、无证越级承包工程等违法违规的单位，严格责任追查，做到“场内抓标准运转，场外抓严格查处”。

(六) 建立严格的规章制度和监视体系。依照城建环节中容易出现的工程治理、招标、监理、资金拨付、工程质量等咨询题，通过调研，进一步完善和制定相应的规章制度和监视体系。一是建立详细的行业岗位工作责任制，从建立单位主管人员、招标办工作人员、专 家评委，到施工人员、采购人员、监理验收人员，依照行业及每个人职务、职责、岗位和权限，建立标准、透明的阳光操作流程，制订刚性要求、工作制度和岗位纪律，不管哪个环节出现咨询题，涉及人员都将遭到严峻惩办。二是健全政务公开和内部制约机制。以政务公开为契机，从立项、审批、招投标、资金治理等方面建立完善的制度，标准工作人员的行为，使之在各个环节上各负其责，亲密配合，互相监视，完全实现政务公开;在工程工程建立中要建立严重决策失误责任追查制度、物资采购竞价招标制度、严格的审计制度和配套的财务审批制度和综合廉洁行为治理制度，对严峻违背上述 制度，构成违纪违法的要严峻制裁和打击。三是健全监管机制，加强对重点建立工程的全程督查。一方面施行全程监视。构成靠制度监视、按程序办事、由纪律约束的监视方式。围绕监视的目的要求，把施行工程建立监视的工作职责、程序、内容、方法和纪律等，以制度的方式固定下来。二方面落实监视成果。完善和建立诚信档案、市场准入和清出制度，标准招投标代理机构的代理行为，对有假借资质、转包、发包和贿赂等不良记录的施工企业或人员，限制进入建立市场。三方面施行廉政示范工程，加强对重点工程工程建立情况的监视检查。为推进对重点工程工程建立监视，成立廉政示 范工程建立领导小组和办公室，由市纪委监察局向廉政示范工程派驻纪检监察员，对工程招标投标、合同签订、合同履行、材料设备采购、设计变更、款项结算、竣工验收及质量和平安措施落实情况等工作进展监视，要求各示范工程建立单位都要把工程批准，工程施行、验收过程中产生的有关文件报市纪委监察局进展备案，工程建立单位与施工单位必须签订廉政合同，并由工程建立单位和工程详细负责人向市纪委监察局进展廉政承诺，同时建立工程质量责任人档案，对勘察设计、施工、监理及质量检测等参建单位的法人代表、工程负责人、技术负责人都建立详细的档案材料。四是加强监视治 理，严肃查处违规违纪行为扩大戒备效应。坚持对重点工程中标合同的施行实行跟踪调查，对监视中发觉的咨询题采取必要的处置措施，保证监视效果。审计部门加强对工程招投标环节、施工过程中资金使用、工程决算等环节的审计。检察、纪检、监察机关要充分履行好各自职能，广泛搜集线索，拓宽监视渠道，建立举报鼓舞机制，通过群众举报、走访用户单位、剖析有质量咨询题工程等多种渠道，严肃查处私下发包、泄露标底、定向评标、层层转包、从中收贿赂赂等咨询题，对在建立工程中涉及违法违纪咨询题的领导及工作人员严格依法进展查处，扩大戒备效应，同时在买卖中心设立举报箱， 公布举报，随时接受群众及各家媒体的举报和监视。