城镇低保制度救助方式的转变.doc

城镇低保制度救助方式的转变摘要运用实证数据和系统模型的研究方法，首先，分析了在城市低保制度中，资金紧缺与救助手段单一的矛盾关系，提出通过增加救助手段来缓解城镇低保制度资金紧缺的问题，使城镇低保由消极救助向积极救助转变。其次，分析了增加救助手段的意义。第四，分析了实施就业培训和医疗救助等的可行性问题。最后提出了相关的对策建议促使志愿者活动制度化通过效劳救助来弥补现金救助的缺乏；在城市低保制度的治理上充分发挥非赢利的公共组织的作用，这两个方面都将弥补政府资金投入的缺乏。关键词救助手段；城市低保制度；社会保障中图分类号C979 文献标识码A 文章编号1000-2731(2008)01-0119-06社会救助是现代社会保障制度的有机组成局部和根本手段之一，最低生活保障制度是社会救助体系的根底与核心。从兴旺国家的经验来看，贫困救助的人数有先上升再逐步稳定的过程。2002年完成“應保尽保目标后，全国享受城镇低保待遇的贫困居民人数已经根本稳定(见下列图1)，2006年，我国享受城市低保的人口占全国非农业人口的584。城镇低保制度在完成应保尽保的目标后，由消极救助向积极救助转变的时机已经到来，这既是城镇低保制度开展完善的需要，也是缓解资金紧缺的重要手段。

一、 城镇低保制度遭遇资金紧缺与救助手段单一的矛盾经过近十一年的开展，城镇低保制度遇到了资金紧缺与救助手段单一的矛盾。尤其是中西部地区城市贫困人口多，地方经济不兴旺，仅靠地方财政解决本地区的城镇低保资金有困难，虽然，中央财政从1999年开始对中西部地区城镇低保资金提供补助，在一定程度上缓解了中西部地区资金缺口大与城市贫困人口集中的矛盾。但是中西部地区城市最低生活保障线依然普遍偏低，因为缺乏相应的监管制约措施，中央财政也不能全部承当西部地区城镇低保资金，这样城镇低保(特别是中西部地区)资金来源上缺乏。在整个社会信用体系不健全的大背景下，低保制度本身缺乏对申者收入情况的甄别手段，对申者的隐瞒收入行为缺乏必要的惩戒手段，所以申人产生了各种隐瞒行为。在资金来源和资金使用两方面因素的共同作用下，必定带来城镇低保资金缺乏的结果。为了实现“应保尽保的目标，各级财政对城镇低保制度的投入逐年增加(见图2)，由 社会保障制度的刚性作用，保障标准逐步提高，对资金的需求也在不断增加，由此，城镇低保制度资金短缺矛盾可能继续锋利，光靠政府增加资金投入已不能从根本上解决问题。目前，由 资金紧缺，城镇低保制度只能提供单一的生活救助，从我国社会保障制度体系来看，根本社会保险由养老、医疗、工伤、失业、生育等六大险种来为劳动者提供多方面的保护。而作为“最后的平安网只有最低生活保障是远远不够的，一些因疾病、失业等原因而陷入贫困的低保对象无法摆脱对低保制度的依赖，由 医疗、就业援助等制度的缺失，低保制度的动态循环也无法真正实现，陷入救助手段单一和资金紧缺的矛盾循环中。

三、 增加救助手段的意义

(一)增加救助手段缓解资金紧缺矛盾图3是一个动态城镇低保制度的模型，其根本思想就是利用教育培训、医疗等救助手段使局部城市低保对象通过工作自立与健康自立走出对城镇低保制度的依赖，这样，有限的资金可全部用 确实无力自顾的少量人口及因意外、偶然事件而临时陷 贫困的少量社会成员，使城镇低保制度成为“有进有出的动态循环。也就是在现行城市低保制度中增加促使低保对象“走出低保制度的救助措施，使城镇低保由消极救助向积极救助转变。在制度转变初期，增加救助工程就要增加投入，但是，增加了这些救助工程以后，整个城镇低保制度就能真正走向动态循环，享受低保救助的人数减少，节约局部低保资金。当这局部有能力的低保对象走向自立后，受益的不仅是他们及其家庭，从长期来看，缩减局部低保对象的享受低保的时间可以节约资金，整个城镇低保制度将走向可持续的良性开展。而且，这一举措也符合现代社会救助的理念，现代社会救助区别 传统慈善救济的根本特点，即在 社会救助针对贫困原因而进行的“对症下药似的帮助。1601年，英国公布?济贫法?(旧济贫法)就包括了对患病者和身体不健全者提供医疗效劳。我国是一个开展中的人口大国，经济开展水平不高，实现“应保尽保目标以后，救助人数的问题得到初步解决，协调好救助工程就成为改良城镇低保工作的当务之急。这将改变城市低保制度的运作模式，由消极救助转变为积极救助，在现阶段这是解决资金矛盾的一个手段，同时，它也是城镇低保制度未来开展的方向。

(二)增加救助手段促进城镇低保制度的开展和完善对有劳动能力的人来说根本生活需求是必不可少的，但是更重要的是帮助他们通过工作自立摆脱对城镇低保制度的依赖。对 他们个人来说，这样有助 他们树立信心重新融入社会，因为贫困是贫困人口融入社会的障碍，单纯的生活救助无助 消除这一障碍。对 有劳动能力的人群来说，进入低保制度应该是临时性、偶然性的，通过低保制度的各种就业援助措施，享受低保待遇一段时间后，在相关就业培训和促进就业政策的扶持下，能够“走出低保制度。低保人群中有344具备劳动能力(按照比例最低的2006年数据，低保对象中的下岗、失业人员合计，见下表1)，这么多有劳动能力(合计7708万人)的人口依赖城镇低保制度而生存，难免有人对低保制度提出质疑。由此可见，我国城镇低保制度中就业扶持措施的重要性及必要性，针对低保对象的各种就业培训及其他就业扶持措施有助 他们摆脱对低保制度的依赖，走向工作自立。这样也为低保制度的不断开展制造了条件。由 贫困人口无力抵御疾病等各种风险，贫困、疾病，互为因果，因病致贫，因贫而无力医治疾病，贫病交加，使一些贫病人群的生活雪上加霜，举步维艰，甚至陷入绝境。而各地已实施的居民最低生活保障制度并没有把贫困人口的医疗需求考虑在内，低保金仅能勉强维持贫困人口的吃饭问题，医疗问题仍是无法解决。解决贫困人口的医疗问题，不仅有助 他们恢复身体健康，而且，有助 他们恢复心理健康，树立信心，走向自立，通过健康自立而不再依赖社会救助。低保制度为偶然的、可恢复的患病群体提供临时的救助。对这局部人群来说，有了医疗救助，城镇低保制度就成了“有进有出的动态循环，这样城镇低保制度有限的资金可用来帮助无法恢复劳动力或局部丧失劳动力的人群。已有的研究支持这一结论“减少贫困的政策措施除了直接的经济杠杆外，还可以依靠其他途径，增进个人健康是一种提高个人经济生产力的重要投资。在城镇低保制度中增加教育培训与医疗救助措施，可以提高贫困人口的人力资本投资。人力资本投资的提高，首先能够增加贫困群体的竞争能力，改变他们的贫困状况。阿马蒂亚森(AmartyaSen)认为“更好的教育和医疗保健不仅能直接改善生活质量，同时也能提高猎取收入并摆脱收入贫困的能力。教育和医疗保健越普及，那么越有可能使那些本来会是穷人的人得到更好的时机去克服贫困。其次，从宏观来看，提高了整个社会的人力资本总量。按照舒尔茨(TWSchultz)的人力资本投资理论，人力资本投资的增加将会促进社会经济的开展。从这一角度来看，增加救助手段将使城镇低保制度的作用从单纯的维护社会公平转变为同时具备维护社会公平与促进经济效率的双重效果，这将使城镇低保制度对社会经济开展的促进作用更为显著，是城镇低保制度从消极救助向积极救助转变的开展方向。这一转变的顺利完成，就目前来看，首先是解决了城镇低保制度的资金紧缺问题；其次，对城镇低保制度未來的开展也有积极的影响。

四、 增加救助手段所需资金的分析如图3所示，我国目前的城镇低保制度是根本生活救助，也就是只有图中所示的停留子系统的衣食住行等局部内容，而没有走出子系统，即前述就业促进和医疗康复措施。这样，无论是低保治理部门还是低保对象都缺乏积极走出低保制度的积极性，治理部门在资金限制条件下，其工作目标只能是将有限的资金发放到最需要的人手中；低保对象在自身条件限制而收入没有增加的条件下，心安理得享受低保待遇，由此，城镇低保制度陷入了消极循环。增加了走出子系统后，对治理部门的考核不仅是在资金有限的条件下是否完成了“应保尽保的任务，还要考察“动态保障的目标完成情况，就业促进与康复医疗措施实施的效果如何；城镇低保对象在走出子系统各项措施的帮助下，也有了走出低保依赖的积极性。在城镇低保制度中增加走出子系统的救助手段，为城镇低保制度自身走向动态保障提供了一个平台和动力机制。当然，在增加救助手段的初期，不可防止地要增加资金投入，下面将对所需资金进行简单的分析测算。假设某地区目前的城镇低保水平为5t，低保对象为Mi人，那么该地区城镇低保所需资金为Y1=SiNi+E1，其中，E1为目前该地区城镇低保制度的治理费用。增加救助手段后，该地区城镇低保制度所需资金为Y2=yini+yiniti+E2，其中yi分别为某类人群治疗疾病或改善健康状况及参加培训所需费用，ni为人数，yi为衣、食、住、行、通讯及特殊补贴费用，ni为享受该待遇人数，ti为享受该待遇时间。那么增加救助手段后所需资金为，s=y2-s1-siti，其中，s1为慈善捐赠收入，si为i类志愿者工作的货币收入，ti为i类志愿者投入的工作时间。这样，通过抽样调查得出城镇低保对象中的患病率及可能参加培训的比例，志愿者参加的可能性及工作时间，测算出衣、食、住、行、通讯及特殊补贴费用，估量出慈善捐赠的数量，即可得出增加救助手段所需初始资金的数量。由 条件所限，我们只是给出了一个理论测算而没有进行实证分析。

五、 向积极救助转变的可行性分析

(一)对低保人群的就业培训救助虽然目前的就业再就业工作已经把城镇低保对象列为扶持对象，但是，就业再就业与城镇低保制度的衔接还不够紧密，对就业的促进作用没有完全发挥出来，尤其是针对城镇低保对象的相关培训还远远不够。与其他的救助方式比拟起来，针对低保对象的就业培训要相对容易一些。中国大局部的公立学校接受各级政府的资助，应该算作公共效劳部门，提供公共效劳的这些公立学校有责任，也有能力为城市低保对象提供教育培训救助。2005年，全国中专、职业高中、技校和成人培训学校专任教师8647万人，普通高校和成人高校的专任教师8782万人。假设假定每名教师每年需提供1门(30课时)的义务培训工作，每个培训班30人，能够为770，8万有劳动能力的城镇低保对象提供平均每人7门培训课程。考虑到高校教师专业的限制，假定40的高校教师可以提供培训课程，那么可为有劳动能力的低保对象每年提供2到3门培训课程。教师参与城市贫困的教育培训救助，能更深入地了解社会，增强教师的社会责任感；对城市低保对象来说，参加培训，不仅增加了知识、提高了技能，有利 再就业，而且开阔了思路，增强了自信。从社会学的角度来看，这也是社会各阶层进行沟通了解的有效渠道，有助 社会整合。各级各类学校作为接受政府财政资助的公共部门，有责任和义务参加并协助做好教师志愿者参与城镇低保的教育培训工作。在教育培训救助工程上积极引入志愿者的参与并不意味着不须任何投入，但是，积极利用现有学校的师资和教学设备可以节约资金。

(二)医疗救助目前，我国的城镇医疗救助已经启动，2004年9月，民政部、财政部联合宣布中央财政将每年拿出3亿元用 解决城市贫困人口的医疗救助。但是，建立一个有效率可持续的医疗救助制度还是一个需要深入研究的问题。首先，要明确救助的目标。享受医疗救助的人无力自己支付医疗费用，全部由医疗救助制度来付费，对他们的救助是常见病，多发病，还是大病、急病、特殊疾病如果是前者，那么不能从根本上解决“因病致穷的问题，如果是后者那么对大多局部城市贫困者来说，享受不到医疗救助制度的帮助。如果两者都包括，面临的一个现实问题是医疗救助制度的承受能力如何其次，需要确定医疗救助的人群，医疗救助的对象首先应该是城镇低保对象，但是，有病无钱医治的人比享受低保的人多，从这一角度来说，医疗救助人群比现行城市低保对象要多。现行城市低保制度是根本生活保障